¿Podrá Brasil ayudar a movilizar 1.3 billones de dólares para atender la crisis climática del Sur Global? Un análisis de la Ruta de Bakú a Belém.

Por: Dra. Sandra Guzmán | Fundadora y Directora General (GFLAC)

No hay que ser un activista climático para saber que la crisis climática está incrementando la presión financiera de muchos países en el mundo, especialmente de aquellos del denominado Sur Global, donde no solo se dan las afectaciones más profundas, sino también es donde las poblaciones están menos equipadas para atender los impactos. La demanda histórica de los países en desarrollo, sobre todo de las islas y de los países menos desarrollados, ha sido que necesitan financiamiento accesible, nuevo y adicional a la ayuda al desarrollo para hacer frente a los retos que el cambio climático y otros problemas traen consigo. 

No obstante, el llamado creciente de contar con más recursos por parte de los países desarrollados no ha hecho eco. Pese a que dicho desarrollo ha sido en buena medida posible gracias a la extracción y usufructo de los recursos, poblaciones y territorios del Sur Global, para enriquecer sus economías, tecnologías y servicios, esto lo han hecho bajo un modelo industrial que ha causado alteraciones en los ecosistemas y la emisión de contaminantes, responsables no solo del cambio climático, sino también de la contaminación del suelo, el aire y el agua; sin dejar de mencionar las graves violaciones a los derechos humanos derivadas de estas actividades. 

Es este legado de contaminación el argumento base que hace a los países desarrollados responsables de pagar por lo causado históricamente. En especial, deben pagar a aquellas poblaciones y territorios que, lejos de contribuir con estas afectaciones, han sido víctimas de las consecuencias. La demanda es legítima. 

Por ello, el resultado de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), en su edición número 29, celebrada en Bakú, Azerbaiyán, causó tanto enojo. Ya que concluyó con un acuerdo para movilizar 300 mil millones de dólares a países en desarrollo, sustituyendo la meta de 100 mil millones acordada en 2009. Triplicar una meta en 15 años resulta, a todas luces, insuficiente y hasta insultante. 

Es verdad que los países europeos y otros del bloque de los países desarrollados señalaron no tener más dinero público para comprometerse, pero, sobre todo, hacían referencia a que los equipos de ambiente y clima dentro de los países desarrollados que han estado impulsando por más recursos, tienen poca o nula capacidad de acción frente al fisco de sus países. 

Y así, los países desarrollados salieron con un acuerdo que era “poco creíble” ante los ojos de quienes ven en el cambio climático una realidad cotidiana en sus territorios, pero resultaba “entendible” para quienes ven que los políticos del denominado primer mundo no están alineados con la acción climática, y mucho menos con la idea de “ayudar” al Sur Global —y aún menos a aquellas economías emergentes que están transitando hacia modelos de altas emisiones, como China. 

Digámoslo alto y claro: los países desarrollados no quieren seguir financiando el desarrollo de países como China, que hoy son sus competidores comerciales. El problema de fondo es que no todos los países en desarrollo son China; de hecho, solo un puñado de países del Sur podría considerarse hoy una economía emergente con un Producto Interno Bruto creciente. Sin embargo, es importante aclarar que esto no implica bienestar per cápita, ni significa que estos países hayan resuelto todos sus retos de desarrollo; sus niveles de pobreza y desempleo siguen siendo altos. Por ello, siguen siendo economías emergentes. 

La Ruta de Bakú a Belém para movilizar 1.3 billones de dólares: ¿la solución o el problema?   

Ante la terrible idea de salir de Bakú con una meta de 300 mil millones de dólares, algunos países propusieron una ruta de acción que permitiera movilizar un billón, como meta deseable, de tal manera que se pudiera aspirar a un número más “justo” para los países del Sur Global. Algunos países, entre ellos Colombia, bajo el liderazgo de la exministra Susana Muhammad, impulsaron la creación de una Ruta de Bakú a Belém para planear la movilización de 1.3 billones de dólares. La propuesta es que Brasil, como presidente entrante de la COP30, y Azerbaiyán, como presidente de la COP29, sean quienes lideren este proceso para determinar cómo movilizar esta cantidad de recursos. 

La idea de salir con 1.3 billones, en lugar de 300 mil millones, era sin duda mejor. Pero el problema no estaba en la cantidad, sino en cómo definir el tipo de recursos que debían ser parte de esta ruta. Por eso, se estableció que el financiamiento dentro de esta ruta debería “incrementar el financiamiento para países en desarrollo, para apoyar sus rutas de reducción de emisiones y de desarrollo resiliente al clima, e implementar sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDCs) y sus Planes Nacionales de Adaptación, incluyendo a través de donaciones, instrumentos concesionales y no generadores de deuda, y medidas que amplíen el espacio fiscal”. (Decisión del NCQG, COP29, 2024). 

Lo que nos dice la decisión que dio pie a la ruta es que no se trata de contabilizar cada centavo que fluye por el mundo en materia de cambio climático como parte de la ruta, sino solo aquel que cumpla con las características antes señaladas. Esto significa que los países deben ponerse más claros sobre qué sí y qué no cuenta. Sobre todo, porque se habla de una diversidad de fuentes, públicas y privadas. Pero los adjetivos clave son: “donaciones, instrumentos concesionales y no generadores de deuda, y medidas que amplíen el espacio fiscal” … 

En este contexto, la Ruta es un documento altamente deseable para pasar de la acción a la implementación en el Sur Global, pero la pregunta de fondo es: ¿pueden Brasil y Azerbaiyán construir una ruta que sea capaz de atender las necesidades de los países en desarrollo, y responder a las limitadas expectativas que tienen los países desarrollados de la ruta? 

Empecemos por decir que, dado la forma en que está redactada la decisión que le da vida al proceso, no se determina que será un elemento de negociación. Es decir, una vez construida, no parece haber un elemento que obligue a que sea adoptada por los países. Esto reduce la carga política, pero incrementa la incertidumbre sobre lo que puede ser el documento, reporte o cualquier otro tipo de entregable que se presente en la COP30. 

Lo cierto es que Brasil ha arrancado un proceso de consulta para pedir insumos que puedan ayudar a diseñar esta ruta. Comenzaron con un llamado para hacer “submissions” por parte de países parte y actores no gubernamentales, recibiendo 191 insumos, pero solo 19 de países parte. Luego continuaron con reuniones informales al margen de otros eventos, como las reuniones del Banco Mundial, entre otros. Pero fue en Bonn, Alemania, en la sesión número 62 de los cuerpos subsidiarios de la CMNUCC, que se llevaron a cabo consultas “formales” para recibir visiones por parte de los actores interesados. 

No obstante, en Bonn hubo tiempo limitado para hacer consultas. Esto, junto con otros factores, ha generado un entorno de incertidumbre sobre el proceso y el “entregable” a presentar en la COP30. Gobiernos y organizaciones regresaron de Bonn con más dudas que respuestas sobre la capacidad de Brasil (y de Azerbaiyán) para liderar un proceso que puede ser determinante para los países en desarrollo. 

Existe la percepción de que esta Ruta no solo carece de un proceso formal, sino que también genera dudas sobre su contenido y sobre si realmente será una ruta implementable, y no solo un diagnóstico más, con datos ya conocidos, de organismos y organizaciones ya conocidas, cuyas recomendaciones no han cambiado el rumbo de la acción. 

Pero no solo son las dudas sobre el contenido, sino sobre sus puntos de implementación. Por ejemplo, ¿hasta qué punto la Ruta será capaz de distinguir entre la meta de los 300 mil millones y el 1 billón, o hasta qué punto podrá atender las necesidades reales como incrementar el financiamiento para la adaptación de manera significativa, o incluso hasta qué punto podrá fortalecer una serie de mecanismos de financiamiento que den certeza y predictibilidad, buscando una clara participación entre lo público y lo privado? 

En este y otros puntos, hay claras tensiones que requieren un tratamiento especial. Por lo anterior, hoy es difícil determinar si la Ruta es una solución o si es un instrumento que, por su falta de claridad, se está volviendo un problema y una distracción. 

Brasil: De la coordinación interna a la movilización internacional    

Las altas expectativas generadas ante la llegada de Brasil como presidencia de la COP30 responden a su reconocida capacidad diplomática, demostrada en espacios como el G20, el grupo BRICS y otros foros multilaterales. No cabe duda de que Brasil podría tener la capacidad de construir un puente entre países desarrollados y países en desarrollo. No obstante, es fundamental que estas expectativas se traduzcan en una alineación nacional que permita alcanzar la movilización global que se requiere. 

En la Ruta de Bakú a Belém, esta coordinación es clave. Por un lado, porque quien ha venido liderando el proceso es el Ministerio de Finanzas, reconocido por su gestión en el marco del G20, un espacio que dista mucho de las conversaciones y aspiraciones propias de la CMNUCC. Si bien el Ministerio ha mostrado una importante capacidad de interlocución, su visión sobre el involucramiento de actores externos, como el sector privado, para que la Ruta sea implementable, resulta importante y pragmática, pero deja de lado la realidad y el origen de la Ruta: un proceso orientado a atender las necesidades de los países en desarrollo, especialmente aquellos en situación de mayor vulnerabilidad, donde el sector privado no suele tener interés ni un rol predominante. 

Por ello, el espacio por excelencia para atender dichas necesidades ha sido la CMNUCC. Aunque esta requiere de la acción externa, la Ruta no puede obviar lo que debe suceder dentro del marco de la Convención. 

En este sentido, la Ruta requiere de dos procesos interactivos: uno que conecte con las realidades “externas”, como las instituciones financieras internacionales, otros procesos de Naciones Unidas (como la conversación sobre financiamiento para el desarrollo, la convención fiscal, la posible convención sobre deuda, entre otros); y otro que mantenga una conexión clara con los procesos internos de la CMNUCC, como la Meta Global de Adaptación, el financiamiento a largo plazo, el Comité Permanente de Financiamiento, el Balance Global, los fondos climáticos y demás mecanismos oficiales que requieren una alineación precisa para que los recursos movilizados bajo esta nueva meta de financiamiento climático realmente tengan impacto y sean contabilizados de forma eficaz. 

Es decir, el Ministerio de Finanzas debe enfocar sus esfuerzos no solo en la cantidad, sino y aún más importante, en la calidad del financiamiento. Recordemos que los puntos clave son: “donaciones, instrumentos concesionales y no generadores de deuda, y medidas que amplíen el espacio fiscal”…   

Ahora bien, en este ánimo constructivo, el Ministerio de Finanzas de Brasil ha creado un círculo de ministros de Finanzas para construir un documento con propuestas. El primer borrador fue presentado en Sevilla, España, en el marco de la Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo, durante un evento cerrado. Sin embargo, en recientes consultas con la sociedad civil se ha aclarado que dicho documento (que no es público y al que solo algunos países parte han tenido acceso) no es la Ruta de Bakú a Belém, sino únicamente un insumo. Es decir, si el trabajo que ha venido impulsando el Ministerio de Finanzas no constituye la Ruta, la pregunta es: ¿qué entidad la está elaborando y bajo qué proceso? 

Hasta el momento se ha indicado que hay cinco prioridades de este documento: 1) Financiamiento concesional y optimización de fondos climáticos; 2) Reforma de los Bancos Multilaterales de Desarrollo para escalar el financiamiento sostenible; 3) Impulsar capacidades domésticas y plataformas nacionales  voluntarias para inversiones climáticas; 4) Desarrollo de instrumentos financieros innovadores para movilización de capital privado; y Fortalecimiento de enfoques regulatorios para financiamiento climático.

Sin embargo, en recientes consultas con sociedad civil, se ha clarificado que este documento (que no es público y al que solo algunos países parte han accedido) no es la Ruta de Bakú a Belém y que solo es un insumo. Es decir, si el trabajo que ha venido impulsando el Ministerio de Finanzas no es la Ruta, la pregunta es ¿qué y quién está elaborando la Ruta?

Estamos a escasos meses de la COP y la falta de claridad sobre la Ruta, genera una decepción y una frustración, pues aún cuando la ruta sea un elemento “no negociable”, es fundamental determinar que es, que contiene y sobre todo se debe garantizar un espacio y un proceso transparente. De lo contrario, se corre el riesgo de que lo que se presente, nazca y muera en la propia COP.

¿De qué depende el éxito de la Ruta?

Ante este nivel de incertidumbre, existen algunos puntos que son clave para enmendar el camino y que pueden ayudar a avanzar:

·      Claridad en el proceso: la Hoja de Ruta representa una oportunidad estratégica para orientar la movilización de recursos hacia la atención de las necesidades de los países en desarrollo, incluyendo las necesidades inmediatas y las de mediano plazo. Esto quiere decir, que es crucial tener claro el plan para alcanzar los 300 mil millones y el plan para alcanzar el 1.3 billones.  Sin embargo, su carácter no negociable y la falta de transparencia en el proceso limitan la posibilidad de una interacción sustantiva, que permita visualizar su adopción e implementación.  Se han generado rumores de que habrá un borrador de la ruta hacia el mes de septiembre y quizá un borrador final en octubre, para su presentación oficial durante la COP30. En este contexto, es fundamental que las presidencias de Azerbaiyán y Brasil proporcionen claridad sobre el proceso, así como sobre la manera en que los distintos insumos serán procesados e incorporados en la Hoja de Ruta.

• Claridad de los objetivos: a falta de un borrador inicial no queda claro como la Ruta será coherente con las provisiones del Acuerdo de París. En particular, debe explicitar con claridad su objetivo dentro del marco del Artículo 9, haciendo énfasis sobre como dará cumplimiento a los aspectos integrados en artículo 9.1 y otros.  Esto será clave para dar certeza sobre qué tipo de recursos serán integrados y contabilizados, en donde la definición de lo que vendrá de países desarrollados como parte de sus compromisos es el centro de las conversaciones.

• Adaptación en el centro: la Hoja de Ruta debe incorporar a la adaptación como un eje prioritario, asegurando que la totalidad, o al menos la mayor parte, de los 300 mil millones de dólares anuales se destinen a este fin. Es importante que estos recursos provengan principalmente de fuentes públicas, en forma de donaciones y otros instrumentos no generadores de deuda, tal y como lo establece la decisión. El gobierno de Brasil y las partes deben tomar en cuenta que no hay otro espacio en la negociación en donde el tema de financiamiento para la adaptación tomará lugar de manera central. Si esta Ruta no pone la adaptación al centro, será un esfuerzo fallido de las presidencias y del sistema climático en su totalidad, pues es en la adaptación en donde están las necesidades de los países en desarrollo. 

• Claridad de las fuentes: una de las principales limitaciones de la nueva meta colectiva y cuantificable de financiamiento ha sido la falta de definición sobre la proporción de recursos provenientes de fuentes públicas frente a fuentes privadas, en especial aquellos que vendrán de países desarrollados. En el círculo de ministros se incluyen temas como innovación para movilización de capital privado, pero esta distinción debe abordarse con mayor precisión e integrarse estratégicamente en la Hoja de Ruta, con el fin de brindar certidumbre a los países en desarrollo y garantizar transparencia en el seguimiento de los compromisos financieros. Esto tiene una relación clave con el tipo de medidas a ser abordadas. Es decir, la adaptación no podrá depender de recursos privados, y si esto no es reconocido en la Ruta se correrá el riesgo de replicar y de arrastrar problemas del pasado y de retrasar procesos adaptativos que generarán más pérdidas y daños y con ellos más costos.

• Claridad de los instrumentos: en este sentido, es crucial establecer con claridad qué tipos de instrumentos serán considerados en la Hoja de Ruta. De igual manera el círculo de ministros habla de recursos concesionales, el rol de los Bancos Multilaterales de Desarrollo, y otros, pero no deja claro como esto alimenta a la Ruta y sus objetivos.  La calidad del financiamiento debe atender lo establecido en la decisión del NCQG, que promueve recursos no generadores de deuda y que amplíen le capacidad fiscal de los países en desarrollo. Por lo tanto, se requiere mayor precisión respecto a los instrumentos financieros libres de deuda que serán contemplados, en contraste con aquellos que podrían ser apalancados mediante otros mecanismos. El llamado a Brasil y al resto del mundo, es a ser precavidos y evitar contabilizar todos los recursos posibles, pues la Ruta no es un tema de cantidad de recursos. Para eso tenemos el artículo 2.1.c que si llama a hacer todos los flujos compatibles con el desarrollo bajo en carbono. Esta Ruta es para asegurar un financiamiento de calidad para los países en desarrollo.  

  
  

La Presidencia de Brasil debe ser capaz de entender las brechas y errores que se han cometido en el pasado, para integrar este aprendizaje en la Ruta y evitar así arrastrar los problemas que ya conocemos y que sabemos han evitado avanzar en la adecuada provisión y movilización del financiamiento para países en desarrollo. Y no olvidar que la Ruta debe considerar aspectos para trabajar dentro de la Convención, sin dejar de mandar mensajes claros a proceso fuera de ésta, tales como la reforma del sistema financiero internacional, la Convención Fiscal y otros foros. Esta articulación resulta clave para asegurar un impacto significativo en el conjunto del ecosistema financiero global.

A la presidencia de Brasil, les pedimos transparencia, y al resto del mundo, les pedimos coherencia. No podemos permitir que 2025, sea otro año perdido para el clima. Ya no podemos darnos ese lujo. Dejar que la Ruta nazca y muera en la COP, es negligencia, con las presentes y con las futuras generales.

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