La Convención Tributaria y el vínculo con el cambio climático

Por: Diego Escalante. Asociado en Finanzas Públicas para América del Sur. 

La gobernanza tributaria global está actualmente en un proceso de transformación. La concepción de las instituciones tributarias actuales data de hace casi 100 años, donde, bajo la Sociedad de Naciones —precursora de Naciones Unidas— se establecieron modelos de convención sobre doble tributación entre 1926 y 1928. Asimismo, otra convención central es el Modelo de Convenio de Impuestos sobre la Renta y el Patrimonio de la OECD que data de 1963 —con varias modificaciones a la actualidad — y es la base para una red de más de 3,000 tratados globales. La elaboración de ambas convenciones distó mucho de tener una participación universal y principalmente fueron elaboradas en beneficio de quienes las redactaron. 

Si bien estos tratados permiten el fomento de la inversión transfronteriza y la reducción de barreras impositivas, la realidad es que la mayoría de las grandes empresas que operan en múltiples países no pagan impuestos másque en sus sedes, es decir un número bastante reducido de países. Se estima que la pérdida de impuestos de multinacionales e individuos de altos patrimonios asciende a 492 billones de dólares en impuestos anuales. Quienes más pierden en ingresos fiscales son países en desarrollo y del sur global. Sin embargo, la evasión y elusión fiscal, abusos y paraísos fiscales, también erosionan las recaudaciones en países de ingresos altos: por ejemplo, miembros de la OECD pierden hasta un 0.66% de PIB.  

La convención tributaria 

Con todo lo mencionado, la gobernanza del sistema tributario requiere reformas que se encuentren a la altura de los problemas actuales, en un espacio global de participación horizontal. Esto es justamente lo que busca solucionar la Convención Marco de Cooperación Tributaria Internacional de Naciones Unidas (en corto Convención Tributaria). 

La Convención — luego de varios años de trabajo —  oficialmente comenzó con el liderazgo del Grupo África en la Asamblea General de Naciones Unidas y fue apoyada por el Grupo de los 77 y China, dando como resultado la adopción de una resolución en 2022 para iniciar discusiones de una cooperación internacional de impuestos. En 2023 la Asamblea General dio paso a la creación de un Comité Ad Hoc para redactar los términos de Referencia(ToR) de una posible convención. (Un mayor detalle sobre las negociaciones puede revisarse aquí).  

Las negociaciones de los ToR se desarrollaron hasta 2024 y en noviembre de ese año fueron sometidas a votación y aprobadas. En los ToR se establece el objetivo de construir una convención marco para establecer un sistema de gobernanza internacional de cooperación tributaria inclusiva y transparente para el desarrollo sostenible. Uno de los principales compromisos busca la asignación justa de derechos tributarios, que implica un cambio estructural en las convenciones preexistentes.  

El proceso posterior a la adopción de los ToR implica un trabajo liderado por Estados Miembros en un Comité Intergubernamental de Negociación (CIN) para trabajar en un plazo de 9 sesiones de negociación entre 2025 y 2027, donde, finalmente, en septiembre de 2027 se entregaría a votación en Asamblea General. Durante estas sesiones se trabajan 3 líneas de trabajo (workstreams): el texto de la convención marco y dos protocolos iniciales. Los protocolos son instrumentos legalmente vinculantes que implementan la convención marco —aunque cada estado parte decide si forman parte de estos.  

El nexus climático 

Mucha de la discusión alrededor de impuestos suele percibirse como un tema netamente técnico. Sin embargo no son solamente un problema técnico, sino un problema central de desarrollo. Los impuestos, en gran parte del mundo, no son progresivos sino regresivos, lo que implica un problema de desigualdad. Además, tener la capacidad de evadir impuestos se convierte en un problema de poder económico y político. En términos climáticos — al menos desde un enfoque económico — el problema radica en las externalidades generadas por la contaminación, y los impuestos se convierten en una herramienta para que las empresas asuman los costos sociales asociados (impuestos piguvianos). 

De hecho, en la cuarta sesión de negociaciones de febrero uno de los ejes de la discusión se centró en el artículo 4 de desarrollo sostenible, donde una de las críticas fue que este artículo no fue modificado entre las sesiones del INC a pesar de los llamados a su modificación. La actual redacción toca tangencialmente este elemento señalando que “los países partes acuerdan aplicar enfoques de cooperación tributaria internacional que contribuyan al logro del desarrollo en sus tres dimensiones – económica, social y medio ambiental”; sin establecer compromisos sustantivos. En este sentido, este artículo debería responder a la Agenda de Acción Addis Abeba  sobre financiamiento para el desarrollo citada en los ToR. Esta agenda busca soluciones al financiamiento para promover el crecimiento económico protegiendo el medio ambiente y la exclusión social. 

En esencia, si realmente existe un compromiso bajo la Convención Tributaria de abordar el medio ambiente como parte de sus ejes, la convención debería ampliar su redacción del artículo para que los impuestos estén vinculados a los impactos de empresas multinacionales implicadas en la contaminación de carbono y otros factores de polución, o el denominado principio de “quien contamina paga”. El financiamiento proveniente de este tipo de impuestos podría aportar a las finanzas públicas con relación a los NDC.  

Por otro lado, en el párrafo 17 de los ToR, como parte de los protocolos, se sugiere que uno de ellos podría destinarse a la “cooperación tributaria sobre retos medio ambientales”. Si bien este protocolo no podría discutirse formalmente sino hasta el 2028, cuando debiera de entrar en funcionamiento la nueva convención marco, un impulso sobre esta agenda podría beneficiar un mecanismo de cooperación tributaria para canalizar recursos con relación al Acuerdo de París. Por ejemplo, en estos años se podrían comenzar trabajos de notas o reportes técnicos (brackground notes) que sirven como documentos técnicos base para las discusiones que exploren opciones y caminos de financiamiento.  

Como cautela, se deben considerar tres elementos importantes. Por un lado, la Convención Marco no puede generar disputas por diversas agendas de desarrollo, sino más bien construir diálogos comunes que pueda combinar elementos y objetivos compartidos. Por otro lado, la convención en el artículo 5 de asignación justa de derechos impositivos, que permite recolectar impuestos en las jurisdicciones donde se realicen actividades económicas—y que es el corazón de la convención — sigue un principio fundamental de soberanía sobre las políticas de impuestos. Lo que implicaría que la decisión de qué se hace con los flujos fiscales reside en los países. Finalmente, cualquier nuevo mecanismo financiero derivado de un protocolo no debe generar presiones fiscales, sino más bien aliviarlas.  

Todavía queda un largo camino hasta el 2027, pero es importante que más organizaciones comiencen a participar como parte de este debate, con el fin de democratizar las negociaciones, especialmente en la construcción de elementos técnicos que sean tomados en cuenta por el CIN de manera formal. Además, es necesario fortalecer las discusiones a nivel nacional para incentivar un mayor compromiso de las delegaciones ante las Naciones Unidas, con miras a impulsar una convención tributaria más ambiciosa, capaz de contribuir efectivamente al financiamiento de una transición climática justa.