COP28: La urgencia de contar con más y mejor financiamiento
Los cinco temas clave de financiamiento
Por: Sandra Guzmán, Directora General, GFLAC
El mundo está a punto de reunirse en la 28a Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en Dubái, Emiratos Árabes Unidos. Esta elección de sede ha sido objeto de controversia debido a que el país es un destacado productor de petróleo, convirtiéndolo así en un contribuyente significativo a las emisiones de gases de efecto invernadero, que son la causa fundamental del problema del cambio climático.
Esta reunión, al igual que cada una de las COP, se lleva a cabo en un contexto complejo, agravado en este caso por la guerra e invasión de Israel en Palestina, un suceso que no puede pasar desapercibido en la región. Además, los impactos del cambio climático son cada día más evidentes, y resulta claro que no se han alcanzado metas cruciales, como la estabilización de las emisiones para prevenir un aumento superior a 1.5° C. Incluso en un panorama global, es posiblemente inviable lograr dicha meta en el corto plazo. Todo esto pone en entredicho la credibilidad que la población tiene en el proceso de negociaciones internacionales sobre cambio climático.
En este contexto, varios temas serán clave en la COP28 y dependerá de ellos si la endeble credibilidad se fortalece o sigue fracturándose. La agenda de financiamiento es la más crítica y determinará el curso de avances o retrocesos.
En este espacio enfatizo 5 de varios temas que serán clave en la COP y que se es necesario seguir de cerca:
El primer balance mundial, elemento clave para aumentar la ambición: Los países están inmersos en la implementación del Acuerdo de París, suscrito en 2015, el cual establece revisiones quinquenales del progreso alcanzado. La primera evaluación global se presentará en la COP28, y sus resultados marcarán el compás para las acciones futuras. Esta evaluación, por ende, debe realizar un seguimiento detallado del avance, destacando de manera clara las brechas identificadas. Por ejemplo, las brechas para estabilizar las emisiones y, en cuanto al financiamiento, la brecha existente para lograr la transferencia de los 100 mil millones de dólares comprometidos desde 2009 por países desarrollados a países en desarrollo. También es crucial abordar las brechas entre el financiamiento destinado a la adaptación y la mitigación, siendo este último el principal receptor con más del 80% (OECD, 2022).
La evaluación integral también debe ser capaz de emitir señales claras para impulsar la ambición, tanto en términos de cerrar las brechas mencionadas como de llevar a cabo una transformación más sistémica del sector financiero. Este cambio es esencial para lograr el cumplimiento del objetivo 2.1.c del Acuerdo de París, que insta a alinear los flujos financieros con el desarrollo sostenible y la resiliencia climática. Es crucial que la evaluación envíe señales en diversas direcciones, abarcando desde el cumplimiento de los compromisos financieros de los países desarrollados, según lo establecido en el Artículo 9, hasta la transformación integral del sistema financiero, como lo propone el Artículo 2.1.c. Aunque la evaluación global no impondrá sanciones coercitivas a las partes para que actúen, no enviar las señales adecuadas supondría una pérdida de tiempo y esfuerzo invertidos.
2. El diseño de una nueva meta colectiva y cuantificable de financiamiento para reconstruir confianza: Como se señaló previamente, la meta de transferir 100 mil millones de dólares de países desarrollados a países en desarrollo anualmente a partir de 2020, no se ha cumplido. En el informe más reciente de la OECD (2023) se dice que en 2021 se llegó a 89 mil millones, pero que es posible que en 2022 se logre llegar a los 100 mil millones. Lo cierto es que aun cuando se cumpliera es un monto insuficiente, pero necesario para generar confianza entre las partes.
En este contexto, se acordó la creación de una nueva meta colectiva y cuantificable de financiamiento, que tome como ejemplo lo ocurrido con los 100 mil millones pero que vaya más allá, considerando aspectos cuantitativos, es decir, debe ser un número que parta de los 100 mil millones como base, pero que también considere aspectos cualitativos. Algunos aspectos cualitativos importantes son: que se base en principios, que garantice acceso, que sea equitativo en su distribución temática, como mitigación, adaptación y pérdidas y daños, este último aún no reconocido por países desarrollados. Y un aspecto fundamental es que esta nueva meta no incremente la deuda de los países. Un aspecto clave es que esta meta debe “tomar en cuenta” las necesidades de los países.
De acuerdo con el reporte de necesidades de los países en desarrollo elaborado por el Comité Permanente de Financiamiento (2021), se señaló que las necesidades para implementar, por ejemplo, las contribuciones nacionalmente determinadas (NDCs) es de 5.8 trillones de dólares hacia 2030, esto es en promedio 589 mil millones anuales, cerca de 5 veces más los 100 mil millones. Si bien esto no representa el total de las necesidades, porque no todas las partes en desarrollo han estimado las suyas, es un punto de partida que deja ver que los 100 están muy por debajo de lo que realmente hace falta.
Por esta razón, el diseño de la meta representa una oportunidad significativa, no solo para reconstruir la confianza, sino también para cumplir con lo establecido en el artículo 9 del Acuerdo de París. Hasta la fecha, se han llevado a cabo siete diálogos técnicos para elaborar esta nueva meta, y el octavo se llevará a cabo durante la COP28. Es imperativo que se instruya a los co-facilitadores para que presenten opciones de diseño y que, durante el último año de deliberaciones (2024), se realicen al menos dos sesiones para definir la cantidad que conformará la meta. Esto se debe a que la mayoría de las discusiones hasta ahora se han centrado en la parte cualitativa.
Los aspectos para considerar en el diseño de la meta son:
- Debe sustentarse en principios como el fácil acceso, la transparencia, el respeto a la capacidad de endeudamiento de los países y la atención a sus necesidades. Además, debe tener una estructura robusta, pero, al mismo tiempo, lo suficientemente flexible para adaptarse a necesidades cambiantes.
- Principalmente, debe fundamentarse en financiamiento público, que sea predecible y pueda complementarse con otros tipos de financiamiento para ser escalado. Por ejemplo, podría establecerse una meta de 500 mil millones anuales, que con recursos privados podría escalarse a un trillón anual.
- Debe adoptar la forma de donaciones, principalmente para la adaptación. Aunque una forma de escalonarla podría ser mediante recursos privados en forma de préstamos para aquellos que puedan pagarlo, esto no debe constituir la base de la meta.
- Debe contemplar recursos para la mitigación, la adaptación y las pérdidas y daños. Este último aspecto es necesario para garantizar la atención a las necesidades de las naciones más vulnerables.
- Debe tener una escala temporal que permita un plan a largo plazo, pero con ejecución y contabilidad a corto plazo. Por ejemplo, podría establecerse una meta para el año 2040 que pueda revisarse y adaptarse en 2030 según las necesidades de los países en desarrollo.
3. Un fondo para atención urgente de las pérdidas y daños que sea accesible y transparente: La demanda de que el financiamiento actual es insuficiente ha sido elevada por naciones altamente vulnerables que han tenido severas pérdidas y daños, y quienes han empujado que este tema haya quedado en el Acuerdo de París. Sin embargo, fue hasta la COP27 que se acordó crear un Fondo que responda a dichas pérdidas y daños, para lo cual se creó un comité de transición encargado de crear el fondo, que hasta ahora ha celebrado cinco reuniones previas a la COP28.
Si bien se ha intentado aprender de experiencias como la del Fondo Verde del Clima (FVC), persisten dificultades en la resolución de disputas relacionadas con la gobernanza del Fondo. Mientras que los países desarrollados muestran reticencia hacia la introducción de más mecanismos que eviten compromisos financieros adicionales, los países en desarrollo insisten en la necesidad de contar con un Fondo independiente para abordar de manera urgente las catástrofes climáticas y sus consecuencias.
En la quinta reunión del Comité, se llevó a cabo una discusión sobre la institución que debería albergar el Fondo, llegando a un acuerdo para que fuera el Banco Mundial, decisión que generó descontento en muchos países en desarrollo debido a sus limitadas capacidades de gestión y acceso. Sin embargo, las partes acordaron una serie de condiciones para prevenir la repetición de prácticas pasadas, como las observadas con el Fondo Verde del Clima (FVC).
En este contexto, en la COP28 se deben acordar los siguientes pasos del Fondo, en el que será clave determinar un camino que garantice el acceso directo, y fuentes que eviten incrementar la deuda, además de que sean adicionales al financiamiento para la mitigación y para la adaptación. Y se debe asegurar que el Banco no tenga incidencia en la operación de este, sino que solo actúe como mecanismos fiduciarios.
4. Un plan ambicioso y con metas para reducir subsidios a los combustibles fósiles: Tomó 27 años desde que entró en vigor la CMNUCC, para que se hiciera una mención específica sobre la necesaria reducción de los subsidios “ineficientes” a los combustibles fósiles, lo que sucedió en la COP26. Si bien no se acordó terminar con ellos, pues la palabra utilizada fue “reducir” es muy importante que esta mención pase a un plan efectivo de acción.
Por ello la COP28 es un momento único para que los Emiratos Árabes Unidos lideren una discusión y un plan de acción que permita la salida de estos incentivos perversos, en el que se pueda determinar con claridad la fecha límite para alcanzar dicha meta. Una acción de esta naturaleza es la única que podrá demostrar el compromiso del país anfitrión ante la crisis climática.
5. De la alineación a la transformación del sistema financiero: uno de los objetivos más importantes que tiene el Acuerdo de París, es el planteado en el Artículo 2.1.c. del Acuerdo, que como se mencionó antes, invita a hacer los flujos de financiamiento consistentes con el desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima. Si bien este artículo es parte integral del Acuerdo de París, no se estableció una hoja de ruta para alcanzarlo. Por ello, en la COP27 se acordó trazar un programa de trabajo que permita caracterizar las acciones que hacen falta para alcanzarlo.
Durante 2023 de llevo a cabo un taller en Ginebra sobre este tema para analizar los aspectos que se deberían considerar en la implementación de este artículo. Si bien no hay un acuerdo sobre lo que debe suceder, existen visiones diferenciadas sobre quienes deben cumplir con este objetivo. Mientras países desarrollados apelan a que todos los países deben alcanzarlo, hay países en desarrollo que apelan a que esta es solo misión de los países responsables del problema. Lo cierto es que, si bien los países desarrollados deben liderar esta alineación, como parte de sus transformaciones internas, también será importante para los países en desarrollo en la medida de sus posibilidades, transformar sus sistemas financieros.
El problema fundamental es que en muchos países del sur global aún se depende mucho de ingresos petroleros para generar ganancias, y está transición requiere a su vez del apoyo internacional. Por ello es importante reconocer que no todos los países en desarrollo tienen los mismos retos, y todas aquellas economías con las capacidades de transición deben liderar los esfuerzos para ayudar a que todas eventualmente logren esa alineación de sus sistemas financieros con el Artículo 2.1.c.
La COP28 no será una sesión sencilla, pues muchas cosas están en juego. Pero sobre todo está en juego la credibilidad del sistema. Y si bien hay críticas sobre las decisiones y la “lentitud” del mismo, es importante recordar dos aspectos:
1. La representatividad: no hay ningún sistema que pueda atender el cambio climático considerando las voces y visiones de todas las partes como lo puede hacer la CMNUCC. Porque otros espacios de concertación como el G20, la OECD y otros, no parten del mismo principio de representatividad. Sino parten de la base del poder económico que los países tienen para influir en las decisiones. El consenso desagrada a muchos, pero beneficia a todas las partes, porque incluso las más pequeñas pueden ser escuchadas y su voto cuenta.
2. La responsabilidad: se habla de lo retardado e incapaz que es el proceso, sin embargo, es importante recordar que el Acuerdo de París como acuerdo internacional ya sentó las bases para la acción. El retraso en el progreso es responsabilidad de las partes. Y aquí es en donde la acción nacional cobra fuerza y responsabilidad. Claramente no todos los países tienen las mismas posibilidades como tampoco tienen las mismas responsabilidades y por eso el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas cobra fuerza. Mientras países como Estados Unidos y la Unión Europea deben liderar el camino, países como China, Sudáfrica, Brasil, India, México y otros deben a su vez crear las condiciones para transitar, y apoyar a los países que más lo necesitan y cuyas posibilidades de transición son más limitadas.
La transición parece inevitable, y los temas a debatir incluyen la velocidad y los métodos para llevarla a cabo. En este caso, la COP28 debe llegar a un conjunto de decisiones, especialmente en lo que respecta al financiamiento, que brinde certeza para el futuro.
Les invitamos a conocer y a sumarse el posicionamiento con otros temas clave en materia de financiamiento que no deben perder de vista en la COP28
COP28: The urgency of more and better financing
The five key climate finance issues at COP28
By: Sandra Guzmán
Managing Director, GFLAC
The world is on the verge of gathering at the 28th Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) in Dubai, United Arab Emirates, which is arguably one of the most contested venues in the context of climate change. This is due to being a major oil-producing country and, consequently, a contributor to the greenhouse gas emissions causing the problem.
This meeting, like every COP, unfolds in a complex context, notably marked by the Israeli war and invasion of Palestine, a situation that cannot be ignored in the region. The increasing visibility of climate change impacts adds another layer to the complexity. It is also evident that critical goals, such as stabilizing emissions to prevent an increase of more than 1.5° C, remain unfulfilled. This has led to a global scenario where achieving this target in the short term is increasingly deemed unfeasible, casting doubt on people's trust in the international climate change negotiation process.
In this context, several issues become pivotal at COP28, determining whether the fragile credibility will be fortified or further eroded. The finance agenda emerges as the most pressing, having the potential to drive progress or setbacks.
Within this sphere, I highlight five among various issues that will play a crucial role at COP and necessitate scrutiny:
1. The first global stocktake, a key element for raising ambition: Countries are currently implementing the Paris Agreement, signed in 2015, which includes a five-yearly review of progress. The first global stocktake will be presented at COP28, setting the pace for future action. This stocktake should assess progress, highlighting existing gaps, such as those in stabilizing emissions and the financing gap to achieve the transfer of the pledged $100 billion since 2009 from developed to developing countries. Additionally, it should address the gaps between financing for adaptation and mitigation, with the latter being the primary recipient at over 80% (OECD, 2022).
The global stocktake must send clear signals to increase ambition, focusing on closing gaps and initiating a systemic transformation of the financial sector to align with the Paris Agreement's target 2.1.c. The stocktake should signal the fulfilment of developed countries' financial commitments under Article 9 and the transformation of the financial system per Article 2.1.c. Although it won't compel parties to act punitively, failing to send the right signals would be a wasted investment of time.
2. Designing a new collective and quantifiable funding target to rebuild trust: The target of transferring $100 billion annually from developed to developing countries from 2020 onwards has not been met, reaching $89 billion in 2021, as indicated by the most recent OECD report (2023). Even if this target is achieved by 2022, it remains insufficient. To rebuild trust, there is an agreement to create a new collective and quantifiable funding target, surpassing the $100 billion and considering both quantitative and qualitative aspects.
In this context, an agreement was reached to establish a new collective and quantifiable funding target. Building on the $100 billion, this target goes further by incorporating quantitative aspects. It should be a figure starting from the $100 billion as a base while also considering qualitative aspects. Some crucial qualitative elements include being principled, ensuring access, and having an equitable thematic distribution, encompassing mitigation, adaptation, and loss and damage—the latter not yet recognized by developed countries. A fundamental requirement is that this new goal should not contribute to increasing countries' debt. Notably, the target must "take into account" the needs of countries.
According to the report on developing country needs prepared by the Standing Committee on Finance (2021), the estimated needs to implement, for instance, the Nationally Determined Contributions (NDCs) are projected to be $5.8 trillion by 2030. This averages $589 billion per year, about five times more than the $100 billion. While this doesn't represent the total needs, as not all developing parties have estimated theirs, it serves as a starting point, underscoring that the $100 billion falls significantly short of actual requirements.
This underscores why the design of the target is a crucial opportunity, not only for rebuilding confidence but also for compliance with Article 9 of the Paris Agreement. Seven technical dialogues have been conducted to date to design this new target, with the eighth dialogue scheduled for COP28. It is imperative to mandate that co-facilitators can already deliver design options, and during the last year of deliberations (2024), at least two sessions should be held to define the quantity constituting the target. This is essential as most discussions have focused on the qualitative aspect.
Aspects to consider in the design of the target are:
- It should be grounded in principles such as easy access, transparency, respect for countries' borrowing capacity, and attentiveness to their needs. The structure should be robust yet flexible enough to adapt to their evolving requirements.
- The foundation should primarily rely on public funding, ensuring predictability, and allowing complementation by other funding sources for scaling up. For instance, setting a target of 500 billion per year could be achieved by scaling up to one trillion per year with private resources.
- The format should predominantly consist of grants, with a primary focus on adaptation. While one method for augmentation might involve private resources in the form of loans for those with the capacity to repay, this should not constitute the foundational premise of the goal.
- It must encompass provisions for mitigation, adaptation, and addressing loss and damage. The latter is crucial to guarantee attention to the needs of the most vulnerable nations.
- The framework should include a time scale that facilitates long-term planning while ensuring short-term implementation and accountability. For example, setting a 2040 target that can be reviewed and adjusted in 2030 based on the needs of developing countries.
3. A fund for urgent attention to loss and damage that is accessible and transparent: The pressing need for additional funding has been highlighted by highly vulnerable nations that have faced substantial loss and damage. This concern prompted them to advocate for the inclusion of this issue in the Paris Agreement. However, it was only during COP27 that consensus was reached to establish a fund specifically addressing loss and damage. To facilitate the setup of this fund, a transitional committee was formed, which has conducted five meetings in preparation for COP28. The objective is to ensure that the fund is both accessible and transparent, acknowledging the urgency of addressing the unique challenges faced by the most vulnerable nations.
While efforts have been made to learn from experiences like the Green Climate Fund (GCF), challenges persist, particularly regarding disputes over the governance of the Fund. Developed countries are resistant to additional mechanisms to sidestep financial commitments, while developing nations insist on the establishment of an independent Fund to promptly address climate catastrophes and their aftermath.
During the fifth Committee meeting, the institution designated to host the Fund was a point of contention. Eventually, consensus was reached that the World Bank would host it, a decision met with reluctance from many developing countries due to its limited management capacity and access. To mitigate concerns, parties agreed on specific conditions to prevent a recurrence of issues witnessed with the GCF.
In preparation for COP28, it becomes imperative to decide on the Fund's next steps. Key considerations involve establishing a pathway ensuring direct access, identifying funding sources that do not contribute to increased debt, and ensuring the funds are supplementary to those for mitigation and adaptation. Additionally, it is crucial to guarantee that the Bank's role is limited to that of a fiduciary mechanism and does not involve operational control of the Fund.
4. An ambitious plan with targets to reduce fossil fuel subsidies: It took 27 years since the UNFCCC came into force for a specific mention to be made of the necessary reduction of "inefficient" fossil fuel subsidies, a milestone achieved at COP26. Although there was no consensus to eliminate these subsidies, the agreement was to "reduce" them. Transforming this mention into an effective plan of action is now crucial.
COP28 presents a unique opportunity for the United Arab Emirates to spearhead a discussion and action plan aimed at dismantling these counterproductive incentives. It is essential to establish a clear deadline for achieving this goal. Only through such decisive action can the host country demonstrate its unwavering commitment to addressing the climate crisis.
5. From alignment to transformation of the financial system: One of the Paris Agreement's pivotal objectives is outlined in Article 2.1.c., emphasizing the necessity of aligning financial flows with low-carbon and climate-resilient development. Despite the significance of this article within the Paris Agreement, no roadmap for its realization was initially established. Consequently, at COP27, an agreement was reached to develop a work program delineating the actions required to fulfil this crucial objective.
In 2023, a workshop convened in Geneva to delve into the implementation of Article 2.1.c. of the Paris Agreement. The discussion analysed various aspects, revealing differing views on who bears the responsibility for meeting this target. Developed countries argue for a universal commitment, while some developing nations contend that the obligation lies solely with those historically responsible for the issue.
The reality is that while developed countries must spearhead alignment efforts within their internal transformations, it is equally crucial for developing nations to revamp their financial systems to the best of their ability. A significant challenge arises as many countries as possible in the global south heavily depend on oil revenues, necessitating international support for a successful transition. Recognizing the diverse challenges faced by developing nations is essential, and those with transitional capacities must lead initiatives to assist all countries in achieving alignment of their financial systems with Article 2.1.c.
COP28 is anticipated to be a challenging session, given the high stakes involved, particularly the credibility of the system. Despite criticisms regarding decisions and perceived sluggishness, two crucial aspects must be kept in mind:
1. Representativeness: The UNFCCC stands as a unique system capable of addressing climate change by incorporating the voices and visions of all parties. In contrast to forums like the G20 or the OECD, the UNFCCC prioritizes representativeness over economic power. While consensus might be challenging, it ensures that even the smallest nations are heard, and their votes carry significance.
2. Responsibility: Criticism often centres around the perceived sluggishness of the process, but it's essential to acknowledge that the Paris Agreement has already set the stage for international action. The responsibility for delayed progress lies with the parties involved. National action becomes paramount in this context, recognizing that not all countries share the same capacities or responsibilities. The principle of common but differentiated responsibilities gains prominence, emphasizing that countries like the United States and the European Union should take the lead, while nations such as China, South Africa, Brazil, India, Mexico, and others must create conditions for transition and support countries with more limited possibilities for change.
The transition appears inevitable; the speed and methods are subjects for debate. In this context, COP28 must formulate a comprehensive set of decisions, especially regarding financing, to ensure certainty moving forward.
We encourage you to familiarize yourself with and engage in discussions surrounding other pivotal financing issues that should not be overlooked at COP28: https://forms.gle/Z2hbuc1KTuSnMdBv5